نحوه بهره‌مندی شهروندان از منابع توزیع مالیات بر ارزش افزوده شهرداری‌ها

سابقه تخصیص قسمتی از مالیات بر ارزش افزوده به شهرداری‌ها به مراحل نهایی تصویب قانون مالیات بر ارزش افزوده در مجلس شورای اسلامی بازمی‌گردد. با تلاش بسیاری از طرف مدیرت شهر در خصوص تخصیص قسمتی از عواید به شهرداری و همچنین با توجه به جایگزین این قانون به جای قانون تجمیع عوارض موضوع در کمیسیون‌های تخصصی مجلس طرح شد. در نهایت قانون‌گذار در مواد 38 و 39 قانون منابعی را برای کمک به بهبود وضعیت درآمدی شهرداری‌ها به تصویب رساند. شایان ذکر است که در حال حاضر عمده درآمد شهرداری را عوارض غیر مستمری چون ارزش افزوده تراکم، تغییر کاربری اراضی و... تشکیل می‌دهد، از منظر اقتصادی مشکلات زیادی را برای اقتصاد شهرها به‌وجود آورده و در نوسانات اقتصادی شهرداری را برای تأمین مالی اجرای پروژه‌های عمرانی با مشکل مواجه می‌کند.

نگاهی تجربی به موضوع

لایحه این مالیات که اولین‌بار در سال 1362 به مجلس ارسال شده بود، با به‌روز رسانی و بهره‌گیری از معایب و تجارب قانون موسوم به تجمع عوارض 1381 به مجلس ارسال و در نهایت در مهر 1386 تصویب شد. ذکر این نکته ضروری است که شهرداری‌ها در قانون موسوم به تجمیع عوارض منبع درآمد متعددی داشتند، با توجه به لغو قانون مذکور در اجرای قانون مالیات بر ارزش افزوده مقرر شد برخی از مواد ملغی شده در قانون جدید دیده شود. از طرف دیگر با عنایت به ممنوعیت اخذ وجوه مضاعف از مشمولان قانون (برخی از عوارض شهرداری‌ها) منابع درآمد زیادی از شهرداری‌ها گرفته شد. شهرداری‌ها با این چالش روبه‌رو شدند که قسمتی از عواید آنها با اجرا شدن قانون مالیات بر ارزش افزوده حذف می‌شود. لذا در پیگیری مستمر از طریق نمایندگان مجلس مقرر شد، عواید قانون مالیات بر ارزش افزوده به صورت عمومی با نرخ1.5 درصد سهم دولت و عوارض با سهم 1.5 درصد به نفع شهرداری محل توسط اداره کل امور مالیاتی وصول شود. شایان ذکر است که قانون‌گذار بدون بررسی کارشناسی موادی به قانون اضافه کرد. پس از اجرای شدن قانون از مهرماه 1387 در خصوص وصول و تخصیص عوارض سهم شهرداری مطابق مفاد ماده 38 و 39 قانون مشکلات زیر به وجود آمده است:

* برخی از فعالان اقتصادی، نمایندگانی در شهرها داشت‌هاند. تفکیک عواید حاصله برای پرداخت به شهرداری محل بسیار مشکل بود که در عمل اجرا نشد.

* برخی از فعالان اقتصادی در یک منطقه یا مناطق اقتصادی تولیدی دفتر فروش داشتند عواید حاصل از دفاتر فروش محلی به چه شهرداری باید پرداخت شود.

* خیلی از بنگاه‌های بزرگی مانند بیمه‌ها و تلفن همراه یک شرکت در تهران و کاربرانی در سراسر کشور دارند عواید حاصل چگونه باید به شهرداری‌ها پرداخت می‌شد.

* ارتباط پیشین و پسین واحدهای تولیدی در مجموع میزانی از ارزش افزوده را ایجاد میکرد که این موضوع در اجرای قانون و محلی کردن عواید قسمتهای مختلفی از فرایندهای تولید ارزش افزوده متفاوتی دارند که خود یک نابرابری در توزیع عواید ایجاد می‌کند.

* تقسیمات جغرافیایی و تقسیمات سیاسی لزوما بر هم منطبق نبوده لذا برخی از صنایع بزرگ در حریم دو یا چند شهر بودند؛ حال مسئله‌ای که وجود دارد این است که عواید را به کدام شهرداری باید پرداخت کرد؛ قانون تکلیف مشخصی برای این موارد تعیین نشده است.

با توجه به مشکلات ایجاد شده اختلاف بسیاری بین شهرداریهای همجوار با صنایع بزرگ مانند ذو‌-آهن اصفهان، فولاد مبارکه اصفهان، صنایع مس کرمان و پالایشگاه‌های اصفهان و تهران شرکتهای ماشین‌سازی، بیمه‌های و... به وجود آمده است. برخی اختلافات در سازمان بازرسی کشور طرح و برخی در دادگستری، مواردی در تعامل نمایندگان و با دخالت وزیران اقتصاد کشور بررسی و برخی دیگر از طریق استانداری‌ها در مجموع قسمتی از وقت مسئولان شهرها، استان و... به بررسی و حل موردی مشکلات طی شد. لذا نمایندگان مجلس اقدام به تغییر بعضی مفاد در سال 1390 کردند. در بررسی طرح نمایندگان مجلس برای تغییر مفادی از قانون و در جریان تصویب برنامه پنجم معضل به صورت ریشه‌ای بررسی نشد. با طرح مجدد لایحه برنامه ششم موضوع تقسیم عواید مجددا به بحث و بررسی گذاشته شد و در این بین بررسی علمی انجام نشد. به نظر می‌رسد باید پاسخ یک سوال داده می‌شد: علت و ریشه اختلافات چه بوده است؟ بر اساس نظر نویسنده می‌توان گفت علت اصلی عدم توجه به ادبیات نظری مالیات‌ستانی است.

مالیات بر ارزش افزوده یک مالیات ملی است نه محلی، دریافت و تخصیص مستقیم به صورت محلی ریشه اصلی اختلافات است. در مجموع می‌توان گفت اختلافات ایجاد شده ناشی از موارد زیر است:

* تفکیک عواید حاصله از نمایندگی‌های شرکتهای بزرگ برای پرداخت به شهرداری محل

* تفکیک فعالیت دفاتر فروش منطقه‌ای به شهرداری محل

* تفکیک فعالیت پیمانکاران دارای پروژه‌ها در مناطق مختلف کشور

* فعالیت شرکت‌های بیمه و تلفن همراه

* تقسیمات جغرافیایی و تقسیمات سیاسی لزوما بر هم منطبق نیست برخی از صنایع بزرگ در حریم دو یا چند شهر قرار دارند.

* ارتباط پیشین و پسین واحدهای تولیدی و استقرار مکانی در نقاط مختلف جغرافیایی که خود یک

نابرابری در توزیع عواید ایجاد می‌کند.

* موضوع صنایع بزرگ که فعالیتهای مالی شفاف‌تری به نسبت کسب و کارهای کوچک دارند. منجر به واریز منابع مالی به صورت یک جا برای برخی از شهرداری‌های همجوار با این صنایع شد.

* موضوع فعالیت دفاتر مرکزی بسیاری از فعالان اقتصادی در شهر تهران سهم بالایی را برای شهر تهران رقم زد.

به نظر می‌رسد در بررسی پیشنهادهای نمایندگان مجلس برای تغییر نحوه توزیع در سه تجربه ذکر شده صرفا براساس دیدگاه آزمون و خطا و به نوعی چانه‌زنی‌های سیاسی مفاد قانون تغییر پیدا کرد.

استادیار اقتصاد شهری، گروه کارآفرینی و اقتصاد دانشگاه هنر اصفهان