سایه روشن‌های بودجه 97

بودجه یک سند برنامه‌ریزی کوتاه‌مدت است که جهت‌گیری‌های یک‌ساله را روشن می‌سازد و شاخصی برای سنجش توانایی‌ دولت در تجهیز و تخصیص منابع برای دستیابی به اهداف تعریف شده است. بودجه به‌عنوان بازوی اجرایی برنامه­‌های توسعه است و هم‌جهت بودن بودجه­‌های سالانه با برنامه­‌های توسعه الزامی است. اگرچه سند بودجه تنها برای یک سال تهیه می‌شود اما تأثیرات آن تا چند سال ادامه دارد و از این‌رو توجه به وضعیت بودجه‌ریزی و مشکلات و تأثیرات آن بر شاخص‌های اقتصادی به‌عنوان مهم‌ترین سیاست مالی دولت، از اهمیت بسزایی برخوردار است. نگاهی به بودجه‌­های سالانه طی سالیان مبین مشکلات بنیادین و تکراری است که حتی با عوض شدن دولت‌ها، راهکار مشخصی برای آنها ارائه نمی‌شود و لایحه بودجه سال 97 نیز از این قاعده مستثنی نبوده است. برخی از این نکات کلی عبارتند از:

1. نگاه غالب در تدوین بودجه در کشور به‌گونه­‌ای بوده است که به حجیم شدن دولت و تنگ ساختن فضا برای بخش خصوصی منجر شده است. در لایحه بودجه 97، بودجه شرکت­های دولتی، بانک‌‌­ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت، حدود 68 درصد از بودجه کل کشور را تشکیل می­‌دهند که با روح سیاست­های اصل 44 و خصوصی‌سازی مغایر است.
2. میزان وفاداری دولت و سایر نهادهای تصمیم ساز و تصمیم‌گیر به بودجه برنامه‌ریزی شده مخصوصا در حوزه ایجاد اشتغال، توسعه امکانات بخش خصوصی، فعالیت‌های عمرانی و نظایر آن نکته دیگری است که عملکرد سالهای گذشته نشان می‌دهد نمی‌توان خیلی به این موضوع امیدوار بود.
3. نکته بعد در خصوص سهم بودجه جاری و عمرانی در لایحه بودجه 97 است که سهم بودجه عمرانی با کاهشی در حدود 10 هزار میلیارد تومان نسبت به قانون بودجه 96 مواجه شده است. قطعا کاهش بودجه عمرانی و افزایش بودجه جاری می‌تواند تبعات نگران‌کننده‌ای برای تدوام رشد اقتصادی کشور و توسعه زیرساختها داشته باشد، ضمن آنکه با هدف کوچک‌سازی دولت نیز ناسازگار خواهد بود. براساس گزارش مرکز پژوهش‌های مجلس، در  دو دهه گذشته حدود 97 درصد از اعتبارات جاری سالانه محقق شده درحالی‌که از اعتبارات عمرانی تنها حدود 69 درصد تحقق یافته است، این امر نشانگر آن است که از نظر دولت‌های مختلف همواره پرداخت هزینه‌های جاری بر پرداخت‌های هزینه عمرانی اولویت دارد که نتیجه این رویکرد، طولانی شدن مدت زمان اجرا و افزایش قیمت تمام‌شده طرح‌های عمرانی حداقل به‌میزان 2 الی 3 برابر برآوردهای اولیه است، انتظار می‌رفت که در لایحه پیشنهادی بودجه سال آینده در این رابطه بازنگری اساسی به‌عمل آید که این اقدام صورت نگرفته است.
4. تداوم شرایط رکودی کشور موجب شده است که بسیاری از فعالیتهای تولیدی با دشواری‌های متعددی مواجه شود و در این شرایط افزایش سهم درآمدهای مالیاتی از کل درآمدهای کشور می‌تواند به شرایط رکودی دامن زده و تولیدکنندگان را با مشکلات بیشتری مواجه سازد. در لایحه بودجه 97 شاهد رشد حدود 15درصدی درآمدهای مالیاتی نسبت به بودجه سال 96 هستیم. افزایش مالیات‌ها بدون گسترده شدن پایه­‌های مالیاتی و عدم شناسایی فعالیت­‌هایی که از شفافیت برخوردار نیستند، می­‌تواند در دوره رکود فشار مضاعف به بخش­های تولیدی وارد آورد.
5. طی سالهای اخیر دولت برای پوشش هزینه‌ها و در راستای تراز کردن سند بودجه، منابعی را از محل انتشار اوراق مشارکت و اسناد خزانه، در نظر گرفته که خطر عدم توازن وضع مالی دولت در سالهای آتی را در پی دارد. در لایحه بودجه سال 97 کشور مقرر شده است که حداقل معادل 83 هزار میلیارد تومان از طریق استقراض از بازار سرمایه (صدور اوراق مشارکت، صکوک و اوراق خزانه)، تأمین و مورد استفاده دولت، شرکت‌های دولتی و سایر بخش‌ها قرارگیرد. با توجه به پایین بودن ظرفیت بازار سرمایه در تأمین منابع مالی،  به هر میزان که دولت اتکاء خود را در تأمین منابع مالی مورد نیاز به این بازار افزایش دهد به همان میزان، عرصه، برای تأمین مالی مورد نیاز بخش خصوصی و تعاونی تنگ‌تر خواهد شد، این در حالی است که بخشی از منابع مالی تأمین‌شده از این طریق به مصرف هزینه‌های جاری دولت می‌رسد، به‌طور مثال در سال 96 و 97، بازپرداخت بخشی از بدهی‌های سالهای گذشته نیز، از طریق انتشار مجدد اوراق بدهی یادشده صورت گرفته و ادامه این وضعیت، باعث افزایش روزافزون بدهی‌ها و بغرنج‌تر شدن وضعیت مالی دولت می‌شود که باید از این امر اجتناب شود.
6. اگر چه در لایحه و قانون بودجه برنامه‌ها و اصول کلی درآمدها و هزینه‌ها ذکر می‌شود ولی معمولا در خصوص جزئیات و راهکارهای عملیاتی کردن درآمدها و یا اهداف نیز مستنداتی اشاره می‌شود. یکی از مشکلاتی که در فرایند تدوین و تصویب بودجه وجود داشته است، غیرعملیاتی بودن برخی اهداف و کلی‌گویی‌هایی است که معمولا نیز به دلیل ابهام در روشها، به مقصود نمی‌رسد. مثلا هدف ایجاد 800 هزار شغل، بدون اشاره به راهکارهای عملیاتی آن و صرفا با تزریق منابع پولی به بخشهای اقتصادی قطعا محقق نخواهد شد و ممکن است دولتی‌ها با ارائه آمار و ارقام از شغل ایجاد شده دفاع کنند ولی عموم مردم واقعیتها را درک کرده و می‌دانند که این اهداف محقق نشده است. در کل اگر قرار بود با تزریق پول به جامعه مشکل اشتغال حل شود، با درآمدهای سرشار نفتی دولتهای نهم و دهم، خالص اشتغال صفر نمی‌شد. از این‌رو مسئولان محترم باید با خودشان، مردم، کارشناسان و اقتصاددانان صادق باشند و اهداف واقعی با راهکارهای عملیاتی پیشنهاد دهند و بهتر است به جای تکیه بر آمار و اطلاعات غیرواقعی در خصوص ایجاد شغل، به داخل جامعه و عموم مردم مراجعه کنند و میزان توفیق دولت را در دستیابی به این اهداف سنجش کنند. به عنوان نمونه‌ای دیگر پیش‌بینی شده است که 174 هزار میلیارد ریال برای اشتغال فارغ‌التحصیلان دانشگاهی پرداخت شود ولی در خصوص راهکارهای عملیاتی چندان بحث نشده است.
7.   نکته آخر، تغییراتی است که کمیسیون تلفیق مجلس و در نهایت مجلس در لایحه پیشنهادی دولت صورت داده و در صورت تصویب نهایی در مجلس تبدیل به قانون خواهد شد که ممکن است با اهداف برنامه‌ریز و سیاست‌گذار تفاوت فاحشی داشته باشد که در نهایت موجب عدم تحقق بخش‌هایی از قانون مصوب بودجه خواهد شد. تغییراتی مثل افزایش پلکانی حقوق کارکنان دولت از جمله این موارد است که در صورت تصویب در صحن مجلس، برنامه‌ریزی اولیه را دچار اشکالاتی خواهد ساخت. در ضمن در مواردی که بار مالی بر دوش دولت تحمیل می‌شود، چنانچه منبع درستی برای این تعهدات شناسایی نشود، قطعا موجب مشکلات و کسری‌هایی در بودجه سال آینده خواهد شد.

عضو هیات علمی دانشگاه فردوسی مشهد